Pollution des sols : qui est responsable ?

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INFOGRAPHIE
« Qui est responsable de la
pollution des sols ? »

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cadre juridique de la pollution des sols

Louise Tschanz et Olivier Buisine proposent une analyse de la législation européenne encadrant la pollution des sols.

Ils démontrent sa complexité et appellent à la création d’un statut juridique du sol et d’un cadre renforçant droits et protection.

Le sol est le dernier milieu naturel qui ne soit pas protégé. En l’absence de cadre juridique transversal, l’identification du responsable de la pollution des sols est complexe.

>> Protection des sols : un arsenal juridique européen et national lacunaire

« Les sols sont des réservoirs de biodiversité, assurant de nombreux services écosystémiques tels que la production alimentaire, la régulation du climat, la qualité de l’eau ou le bien-être humain en général ».

Ainsi débute la motion n°85 de l’Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN), intitulée « lutter contre la dégradation et l’artificialisation des sols », qui constate que « la dégradation de l’état des sols est l’une des principales pressions exercées sur la biodiversité »[1].

Ainsi les enjeux sanitaires et environnementaux de la dégradation et de la pollution des sols occupent une grande place dans le débat public, comme en témoigne également le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols de septembre 2020[2].

Le 27 janvier 2021, un rapport d’information sur la revalorisation des friches industrielles a par ailleurs été déposé par dix-huit députés. Ce rapport insiste notamment sur les difficultés liées au recensement des friches et précise que leur réhabilitation permet de revaloriser le patrimoine industriel de certaines régions.

Pour évoquer la responsabilité liée à la pollution des sols, il est nécessaire de revenir aux fondamentaux : le principe pollueur-payeur, érigé en principe économique par l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) en 1972. C’est un principe essentiel des politiques environnementales internationales et européennes. En France, ce principe se traduit à la fois au niveau constitutionnel et au niveau législatif :

✅ Article 4 de la charte de l’environnement : « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi » ;

✅  Article L. 110-1, 3° du code de l’environnement : « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur».

Malgré l’existence du principe pollueur-payeur, le rapport de la commission d’enquête sénatoriale susvisé constate que « le sol pâtit aujourd’hui d’un arsenal législatif et réglementaire parcellaire ».

Effectivement, il n’existe pas de réglementation globale visant la protection des sols. Ni au niveau de l’Union européenne, où le projet de directive définissant un cadre pour la protection des sols de 2006 a été abandonné en 2014 ; ni au niveau national, où l’arsenal juridique est lacunaire.

Le sol est le dernier milieu naturel qui ne soit pas protégé en France et en Europe. C’est pourquoi la commission d’enquête appelle de ses vœux l’adoption d’une « grande loi sur les sols », instaurant un cadre juridique plus transversal et plus complet.

En attendant cette avancée législative tant attendue, il est essentiel de comprendre le cadre juridique actuel, qui se divise en trois principaux pans sectoriels : (i) le droit des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), (ii) le droit des déchets et (iii) le droit des sites et sols pollués. Les différentes juridictions se sont prononcées sur de nombreux aspects de la pollution des sols, ce qui rend difficile une compréhension juridique globale. Le présent article a donc pour objet de décrypter les enjeux juridiques de la pollution des sols, à la lumière de la jurisprudence.

>> Qui est responsable en droit des ICPE ?

1. ICPE & responsabilité administrative

La responsabilité administrative au titre de la réglementation des ICPE incombe à l’exploitant ICPE pendant la phase d’exploitation et pendant la phase post-exploitation. Si une pollution est générée par l’activité relevant de la nomenclature ICPE pendant la phase d’exploitation, il est relativement aisé d’identifier la personne qui doit dépolluer, puisqu’il s’agit de l’exploitant ICPE.

La situation se corse en phase post-exploitation, en particulier lorsque le dernier exploitant a disparu. La jurisprudence considère que l’obligation de remise en état du site pèse sur l’ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant-droit. Lorsque l’exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l’exonère de ses obligations que si le cessionnaire s’est substitué à lui en qualité d’exploitant[3]. En cas de succession d’exploitants, le juge reconnait que le dernier exploitant en date doit supporter l’obligation de remise en état[4].

La charge financière des mesures à prendre au titre de la remise en état d’un site ne peut plus être imposée à un exploitant ou à son ayant-droit après 30 ans : il s’agit de la « prescription trentenaire ».

Le point de départ de cette prescription a été précisé par le Conseil d’État[5] et deux cas de figure sont à distinguer :

  • Cessation d’activité ICPE avant le 8 octobre 1977 : le point de départ de la prescription trentenaire est la date de la cessation effective de l’activité.
  • Cessation d’activité ICPE après le 8 octobre 1977 : le point de départ de la prescription trentenaire est la date à laquelle la cessation d’activité a été portée à la connaissance de l’administration.

En effet, l’obligation d’informer le préfet de la cessation d’activité est entrée en vigueur le 8 octobre 1977 (décret du 21 septembre 1977 pris pour l’application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux ICPE). Il convient de souligner que la prescription trentenaire ne s’applique pas lorsque l’exploitant a dissimulé les dangers ou inconvénients présentés par le site.

Dans cette même décision, le Conseil d’État précise utilement les modalités d’intervention de l’État pour effectuer les mesures de remise en état, lorsque l’ancien exploitant a disparu, qu’il est insolvable ou que le délai de prescription a expiré.

En principe, l’État peut, sans y être tenu, financer lui-même, avec le concours financier éventuel des collectivités territoriales, des opérations de dépollution au regard de l’usage pris en compte, dont il confie la réalisation à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ou à un autre établissement public compétent.

Par dérogation, lorsque la pollution d’un sol présente un risque grave pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques ou pour l’environnement, il incombe à l’État de faire usage de ses pouvoirs de police en menant notamment des opérations de dépollution du sol, pour assurer la mise en sécurité du site, compte tenu de son usage actuel, et remédier au risque grave ayant été identifié.

2. ICPE & responsabilité pénale

Par un arrêt du 11 octobre 2019[6], la cour d’appel de Paris a pénalement sanctionné le dysfonctionnement d’une usine d’incinération ICPE. Le délit de mise en danger délibérée d’autrui a été pour la première fois sanctionné, du fait d’un panache de pollution toxique (dioxines) produit par une ICPE.

La cour d’appel a considéré que les trois conditions du délit de mise en danger délibérée d’autrui étaient réunies, à savoir (i) la violation d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposées par la loi ou le règlement, (ii) l’exposition à un risque immédiat de mort ou de blessures graves et (iii) un lien de causalité entre ces deux éléments.

Cette décision concerne la pollution de l’air par des dioxines et pourrait être sûrement généralisée aux substances « CMR » (cancérigènes, mutagènes, reprotoxiques) ainsi qu’à la pollution des sols lorsqu’elle génère des risques d’augmentation des cas de cancers ou de maladies graves. A titre d’exemple, la pollution des sols par des solvants chlorés (perchloroéthylène (PCE), trichloroéthylène (TCE), volatils et qui donc intoxiquent les populations vivant sur ces terrains, pourrait être concernée par cette jurisprudence.

Selon un commentaire de Corinne Lepage, Benoît Denis et Valérie Saintaman, « l’arrêt de la cour d’appel de Paris démontre positivement que la justification de l’exposition à un risque, qui constitue l’écueil principal de l’action des victimes, pourra être rapportée par des études statistiques et des modélisations scientifiques, améliorant grandement leurs chances d’obtenir gain de cause »[7].

Cette décision est à mettre en perspective avec un revirement de jurisprudence majeur, opéré par la Cour de cassation le 25 novembre 2020[8]. Désormais, sous certaines conditions, une opération de fusion-absorption ne fait plus obstacle à la recherche de la responsabilité pénale de la société absorbante pour des faits commis par la société absorbée avant ladite opération.

Ainsi la société absorbante pourrait être condamnée pénalement pour des faits commis par la société absorbée, avant l’opération de fusion-absorption. La continuité économique et fonctionnelle de la personne morale conduit à un transfert de responsabilité pénale.

La portée de cette décision doit néanmoins être nuancée, car ce transfert de responsabilité pénale est limité aux cas de fusions de sociétés anonymes et la société absorbante n’encourrait qu’une peine d’amende ou de confiscation.

>> Qui est responsable en droit des déchets ?

Responsable droit des déchets et pollution des sols

L’article L. 541-2 du code de l’environnement dispose que tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu’à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers.

Sur le fondement de ces dispositions, la jurisprudence administrative a considéré que lorsqu’un détenteur de déchets actuel est défaillant, le détenteur antérieur peut être recherché s’il a été négligent et a géré ses déchets sans respecter la réglementation[9].

En l’absence des producteurs ou autres détenteurs connus des déchets, le propriétaire du terrain sur lequel ils ont été déposés peut être regardé comme leur détenteur, au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement. Ainsi, la responsabilité du propriétaire non exploitant peut être recherchée, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain ou s’il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d’une part, l’existence de ces déchets, d’autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations[10]. Lorsqu’un propriétaire s’abstient de toute surveillance et de tout entretien du terrain, cela caractérise sa négligence et il peut voir sa responsabilité engagée[11].

En principe, l’autorité de police en droit des déchets est le maire, mais cela demeure la préfecture si les déchets sont situés sur un site ICPE. La Cour de cassation a récemment précisé que seul le préfet est l’autorité compétente pour exercer la police des déchets, si des déchets, y compris sauvages, se trouvent sur un site ICPE[12].

 

>> Hiérarchie des responsables pour les sites et sols pollués

Aux termes de l’article L. 556-3 du code de l’environnement, en cas de pollution des sols ou de risques de pollution des sols présentant des risques pour la santé, la sécurité, la salubrité publique et l’environnement au regard de l’usage pris en compte, l’autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d’office l’exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable.

Une hiérarchie des responsables est fixée par cet article :

Pour les sols dont la pollution a pour origine une ICPE, le dernier exploitant de l’installation à l’origine de la pollution des sols.
Pour les sols pollués par une autre origine, le producteur des déchets qui a contribué à l’origine de la pollution des sols ou le détenteur des déchets dont la faute y a contribué ;

A titre subsidiaire, en l’absence de responsable de premier rang, le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués par une activité ou des déchets, s’il est démontré qu’il a fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution.

Peu de juridictions se sont prononcées sur l’application de cet article depuis son entrée en vigueur le 27 mars 2014. La cour administrative d’appel de Lyon a précisé que l’article L. 556-3 du code de l’environnement ne saurait s’appliquer aux voiries routières contenant de l’amiante, dans la mesure où l’usage qui est fait du sol pollué ne présente pas de risques pour la santé[13].
Dans la mesure où il s’agit d’une simple jurisprudence d’espèce, il serait utile de disposer d’autres jurisprudences afin de préciser les termes et implications de l’article L. 556-3 du code de l’environnement.

>> Qui porte la responsabilité en cas de liquidation judiciaire ?

La liquidation judiciaire se matérialise par un arrêt de l’activité et la désignation d’un mandataire judiciaire (liquidateur judiciaire), chargé de représenter la société. La charge de dépollution d’un site classé incombe essentiellement au dernier exploitant d’un bien pollué. En fonction de l’activité exercée, les sources de pollution sont issues de pratiques de l’entreprise parfois anciennes et, en tout état de cause, bien antérieures à la liquidation judiciaire.

Lors de la défaillance de l’entreprise, des obligations incombent aux mandataires de justice. En cas de sauvegarde et de redressement, l’administrateur judiciaire fait réaliser un bilan environnemental. Cet audit est réalisé par le débiteur ou un technicien désigné par ordonnance du juge-commissaire.

En cas de liquidation judiciaire, le mandataire judiciaire est tenu de mettre en œuvre les diligences permettant la dépollution de l’installation classée.

Compte tenu du principe de responsabilité subsidiaire du propriétaire, le mandataire judiciaire en charge de la liquidation d’une SCI, propriétaire d’un terrain, doit également être vigilant en fonction de la nature de l’activité du locataire (déchets entreposés, etc.).

Lorsque l’exploitant est une société filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce et qu’une procédure de liquidation judiciaire a été ouverte ou prononcée à son encontre, le liquidateur, le ministère public ou le représentant de l’État dans le département peut saisir le tribunal ayant ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire pour faire établir l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère qui a contribué à une insuffisance d’actif de la filiale et pour lui demander, lorsqu’une telle faute est établie, de mettre à la charge de la société mère tout ou partie du financement des mesures de réhabilitation du ou des sites en fin d’activité.

La liquidation judiciaire se caractérise aussi par la gestion de la pénurie. Le propre d’une procédure collective est en effet de ne pouvoir régler, sauf exception, l’intégralité des créanciers. L’objectif est donc de gérer au mieux la pénurie d’actifs et de concilier des intérêts susceptibles d’être contradictoires.

Des problématiques de financement des opérations de dépollution existent compte tenu de l’impécuniosité des dossiers ou des moyens limités dont disposent les mandataires de justice (paiement des assurances, taxe foncière, intervention d’experts, mise en sécurité du site, opérations de dépollution).

Les articles 57 et 58 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique ont par ailleurs accru les obligations en matière de cessation d’activité des ICPE. L’exploitant d’une ICPE doit ainsi faire attester, par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués, de la mise en œuvre des mesures concernant la sécurité et la réhabilitation du site. Lors de la mise à l’arrêt définitif d’une ICPE, le préfet peut par ailleurs fixer un délai contraignant pour la réhabilitation du site.

Le décret n° 2021-1096 du 19 août 2021 est venu préciser les modalités d’application de l’article 57 de la loi du 7 décembre 2020. Ce texte révise la procédure de cessation d’activité. Sa mise en œuvre risque de générer des difficultés liées au paiement des intervenants, en l’absence de fonds disponibles dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire.

Les professionnels de l’insolvabilité rencontrent également des difficultés concernant l’évaluation des actifs pollués à vendre. La valeur varie en effet en fonction de l’utilisation ultérieure effectuée par les candidats potentiels. L’obligation de dépollution (et les coûts qui en découlent) dépend de l’usage du cessionnaire (différences par exemple entre un projet de crèche et un usage industriel identique au cédant).

L’article 223 de la loi Climat du 22 août 2021 a créé un nouvel article L. 556-1 A du code de l’environnement, qui définit l’usage comme « la fonction ou la ou les activités ayant cours ou envisagées pour un terrain ou un ensemble de terrains donnés, le sol de ces terrains ou les constructions et installations qui y sont implantées ».

Lorsque le mandataire judiciaire n’est pas en mesure de verser les sommes mentionnées au sein des arrêtés préfectoraux rendus sur le fondement de l’article L. 171-8 du code de l’environnement, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) est susceptible de pallier la défaillance de l’entreprise en procédure collective. L’Ademe ne se substitue pas purement et simplement à la procédure collective, mais assure le rôle de coordonnateur des opérations (organisation et planification des opérations de dépollution initiées par des entreprises mandatées à cet effet).

La difficulté réside notamment sur le temps qui peut s’écouler entre l’ouverture de la procédure collective et la mise en œuvre effective des mécanismes d’assistance (constat de l’impécuniosité de la procédure collective, arrêtés préfectoraux, constat de l’absence d’exécution de la consignation des fonds puis intervention de l’ADEME). Cette organisation s’effectue au détriment d’opérations de dépollution rapides des installations classées soumises à une procédure de liquidation judiciaire, même s’il convient de souligner l’importance de ces dispositifs.

Qui est responsable de la pollution des soles

>> Conclusion : vers une évolution de la législation relatif à la pollution des sols ?

Le schéma ci-dessus résume les responsables de la pollution des sols au regard de la jurisprudence actuelle et des réglementations ICPE, déchets et sites et sols pollués.

Trois éléments pourraient venir modifier le cadre juridique relatif à la pollution des sols prochainement. 

1. Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les problèmes sanitaires et écologiques, liés aux pollutions des sols de septembre 2020, indique qu’il est nécessaire de poser les jalons d’un véritable droit européen et national de la protection des sols. La question de la qualification juridique des sols – et des sols pollués en particulier- apparait fondamentale.

Dans le prolongement du rapport de la mission sénatoriale de septembre 2020, Mme Jourda et d’autres sénateurs ont déposé le 17 mai 2021 une proposition de résolution européenne demandant la relance du processus d’une directive européenne et ont également rédigé une proposition de loi visant à refonder la politique de gestion et de protection des sites et des sols pollués en France.

2. En second lieu, l’Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN), au sein de sa motion n° 85, publiée le 1er septembre 2020, fait le lien entre la perte de biodiversité et la pollution des sols et appelle à une responsabilisation des acteurs économiques publics et privés afin qu’ils « incluent la lutte contre la dégradation des sols ou leur artificialisation dans leurs stratégies de développement, et de partager leurs initiatives notamment via le reporting extra-financier ».

3. En troisième lieu, le plan d’action de l’Union européenne publié en mai 2021 a une « ambition zéro- pollution » à la fois dans l’air, l’eau et les sols, ce qui implique nécessairement un cadre juridique plus strict.

Ce nouveau cadre juridique serait bienvenu, car les défis actuels liés au climat et à la biodiversité ne pourront être relevés sans protéger les sols, systèmes très dynamiques qui remplissent de nombreuses fonctions et jouent un rôle crucial pour les activités humaines et la survie des écosystèmes.

 

Vous pouvez retrouver l’article sur www.actu-environnement.com

Références

► [1] Motion 85 de l’Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN) – Lutter contre la dégradation et l’artificialisation des sols, septembre 2020

► [2] Rapport « Pollutions industrielles et minières des sols : assumer ses responsabilités, réparer les erreurs du passé et penser durablement l’avenir » de la commission d’enquête sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols, septembre 2020

► [3] Le dernier exploitant ou son ayant droit sont débiteurs d’une obligation de remise en état du site siège d’une ICPE, obligation soumise à une prescription trentenaire : CE, 8 juillet 2005, n°247976, Alusuisse Lonza-France

Conservation de la qualité d’exploitant en l’absence de procédure de changement d’exploitant régulièrement mise en oeuvre : CAA de PARIS, 9 février 2017, n°15PA00079

► [4] Le dernier exploitant d’une ICPE reste le débiteur principal de l’obligation de remise en état : CE, 11 avril 1986, n°62234

► [5] Point de départ de la prescription trentenaire de l’obligation de remise en état:  CE, 13 novembre 2019, n°416860, publié au recueil Lebon

► [6] Condamnation pour mise en danger délibérée d’autrui en raison d’un panache de pollution toxique (dioxines) produit par une ICPE: CA Paris, Pôle 4, Chambre 11, 11 octobre 2019, n°18-04919

► [7] Santé environnementale – Condamnation pénale pour mise en danger des populations exposées aux dioxines d’un incinérateur – Commentaire par Corinne Lepage et Benoît Denis et Valérie Saintaman, LexisNexis, Revue Énergie-Environnement-Infrastructures n°12, Décembre 2019, Comm. 60

► [8] Responsabilité pénale d’une société absorbante pour des faits commis par une société absorbée : Cass. Crim., arrêt n°2333, 25 novembre 2020, n°18-86.955

► [9] En cas de défaillance du détenteur de déchets actuels, possibilité d’engager la responsabilité du détenteur de déchets antérieur s’il a fait preuve de négligence et que la gestion des déchets s’est faite en méconnaissance de la réglementation : CAA Paris, 9 février 2017, n°15PA01423

► [10] Précisions sur les conditions d’engagement de la responsabilité du propriétaire non exploitant en sa qualité de détenteur de déchets : CE, 24 octobre 2014, n° 361231

► [11] Exemple de négligence engageant la responsabilité d’un propriétaire non exploitant : CE, 25 septembre 2013, n°358923

► [12] Compétence préfectorale, et non municipale, pour l’exercice de la police des déchets sur l’enceinte d’un site ICPE : Cass. Civ 3e, 1er avril 2021, n°19-23695

► [13] Inapplicabilité de l’article L.556-3 du code de l’environnement aux voitures routières en l’absence de risques pour la santé: CAA Lyon, 20 septembre 2018, n°425517

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